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國家旅游局：導游自由執業并非撒手不管

文旅界文章來源：中國旅游報 2016.02.14 10:31 閱讀量：33488

近日，“導游自由執業”話題引起了業內熱烈討論。圍繞試點措施出臺的前因后果、改革發力點、監管職能著力點等問題，本報記者采訪了相關人士。

　　適應散客化大趨勢

　　近年來，國內旅游人次逐年攀升。2013年，國內旅游人數達32.5億人次；2014年，國內旅游人數36.11億人次；2015年，國內旅游人數40億人次；2016年國內旅游預計43.8億人次。

　　一個略顯尷尬的事實是，面對如此龐大的市場，旅行社接待人數占比很小，而且在逐年下降。

　　數據顯示，旅行社組織或接待的國內旅游人次雖逐年增加，但其市場比重卻在逐年下降，2010年至2014年，其占比分別為5.71%、5.19%、4.87%、3.95%和2.8%，自助游、散客化趨勢越來越明顯。

　　北京第二外國語學院教授韓玉靈分析，與我國現代旅游業起步時人們出游主要依賴旅行社相比，如今人們出行的方式發生了較大變化，特別是由于互聯網的快速發展、交通工具的不斷便捷、住宿設施充分、不受語言限制、游客個性化或者多元化需求、價格等原因，人們有條件較多選擇自由行。

　　記者獲知，目前，全國通過導游資格考試約100萬人，注冊導游證的人數約80萬人，其中旅行社長期聘用導游不到20萬人，約占持證導游的25%。顯而易見，旅行社提供導游就業的崗位十分有限。

　　“開展導游自由執業，就是要發揮市場配置導游資源的決定性作用，拓寬導游執業渠道，從供給側改革入手，使供給體系適應需求結構的變化。”接受中國旅游報采訪時，國家旅游局監管司相關負責人說。

　　中青旅質監合規部總監李廣說，導游自由執業從供給側提供了一種全新的旅游服務和產品，有利于激發旅游消費市場潛力。“導游自由執業”不僅滿足了目前國內旅游去旅行社化、自主化、散客化的消費需求，也進一步挖掘出更多的個性化的旅游需求。這對于激活存量旅游要素、激發潛在消費需求都有重要意義。

　　浙江旅游職業學院副教授鄧德智認為，導游執業從原來的依附旅行社執業，發展到松散型執業，再到自由執業的演進過程，展現了導游人力資源配置不斷市場化和生產力逐步解放的過程。導游自由執業，看似只是導游執業方式的變化，其實質則是對勞動力的釋放。這意味著，導游服務可以從包價旅游產品中真正獨立成為單項服務產品，成為旅游市場交易商品，這將極大激發生產者——導游的積極性，提供量多質高的服務商品，來滿足市場需求，也會激活旅游市場，特別是占主流的散客市場需求。

　　在南京金航假期國際旅行社總經理夏軍看來，導游自由執業在現實操作中已經存在多年，這是個不可阻擋的大趨勢。

　　“現在，自由行游客雖然自己訂房、訂車，但不少人還是需要講解和導覽的。他們不愿意為全服務鏈條買單，就對服務鏈的一環感興趣而已。不正視這個現實，只會讓更多的無證‘黑導’進入這個需求缺口。”夏軍說。

　　瞄準行業哪些痛點

　　事實上，在推進導游自由執業試點工作中，瞄準行業痛點也是題中之意。

　　韓玉靈認為，散客增加并不意味著不需要旅行社，旅行社依然有長期存在的價值。然而，散客不斷增加的現實，對于行業既提出了新要求，也帶來了新機遇：一是提供新途徑滿足散客的需要，如讓游客直接選擇為自己服務的從業人員；二是提供新途徑讓導游按照自己的專業優勢進行擇業；三是提供新動力鼓勵導游人員自覺提高自身素質，讓導游工作受到人們的尊重，能夠體面地為游客服務。

　　夏軍也認為，從產品設計上看，自由執業的導游能滿足不同游客的需求。以前總強調導游要是個“雜家”，現在導游還應該成為“專家”。“現在不少游客的旅行經驗比導游都豐富，一些高中畢業的初級導游怎么能滿足他們的需求？這就需要讓專業化、專家型人才進入導游圈，鼓勵他們考取導游證。比如，有攝影特長就可以帶個攝影團。”

　　江蘇國旅高級導游李濱長期在帶團一線，他說，取消多年來“導游必須經旅行社委派”的限制后，游客可以通過網絡等多方平臺上自主選擇服務質量高的優秀導游，游客的口碑和點評就很重要。這可以有效改變只顧降低團隊操作成本而不顧導游服務質量、克扣導游服務費、零負團費、讓導游交人頭費買團等亂象。

　　在這個向度上，李廣分析，“零負團費”“不合理低價”“導游強迫購物消費”已成為旅游行業，尤其是國內某些省份旅游環境的常態毒瘤，這一現象有很多深層次的原因，但很大一部分原因是法律和政策的限制，導游執業必須經過旅行社委派，給部分不法旅行社壓榨導游提供了操作空間，導游需要交付“人頭費”才能獲得團隊資源，致使導游通過向游客施加購物、自費壓力以獲得回扣等收入。“導游自由執業”會讓導游和游客之間建立直接聯系，縮減交易環節，提高交易效率，使社會福利最大化，營造游客、導游、社會多方滿意的共贏局面。

　　夏軍認為，此舉也能促進旅游企業轉型升級，形成一種倒逼機制，經營思路上由“我們想”轉向“游客想”，相關產品設計上也有了更多的參照物和評價體系。

　　“導游自由執業提供的是講解和向導服務，不能經營旅行社的許可業務。”國家旅游局監管司旅行社與導游管理處相關負責人說。

　　“向監管提出更高要求”

　　國家旅游局監管司相關負責人強調，導游自由執業不是放松監管，而是向監管提出更高要求。我們會更加強化相關的監管工作，同時進一步創新監管方式。傳統監管方式已經不能滿足當前旅游市場的開放度、多元化、無邊界。當前，需要借助信息技術手段，破解市場監管中人手不夠、力量單薄、手段有限等難題，使導游管理從單一行業監管向社會共同監督轉型。

　　李廣認為，這次改革的思路主要是從行政化、非流動、封閉式管理向市場化、自由化、法制化管理轉變。市場化、自由化、法制化這三者都很重要，相關推進工作要遵循這三項原則。

　　對于如何更好發揮監管職能，韓玉靈建議，首先，要求主管部門通過試點構建、創新包括資格考試、執業資格認證、從業規范、激勵機制、進入退出機制在內的一整套管理制度；其次，依法加大對導游從業者的監管力度，構建全國聯網的導游誠信監管系，及時將其從業中的不誠信行為公之于眾；再次，創新糾紛解決手段，依法保護游客和導游的合法權益；最后，完善相關法律法規，加快設規立制的步伐，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

　　記者獲悉，經過前期在各省市實地調研、征求意見和反復研究的基礎上，目前確定了3個區域作為導游自由執業改革試點。其中，依托長三角旅游一體化在上海、江蘇、浙江開展跨省區域試點改革，在廣東開展省域試點改革，在成都開展城市試點改革，涵蓋了不同特征、不同區域。在試點的基礎上，逐步探索積累可推廣的經驗，以積極、有序、穩妥的方式推進。

　　李濱建議，可以建立全國導游聯網的導游服務監管平臺，進行導游和游客的相互評價，加強對導游服務質量的監管，盡快制定導游自由執業試點管理辦法和服務規范。

　　目前，相關部門正在制定一套導游自由執業的準入退出條件、執業內容、網絡預約平臺企業接入標準、市場監管方式、保障機制等管理辦法。

　　采訪中，對于取消導游年審，多位業內人士向記者反映，年審制度很多時候就是走走過場，沒有起到真正的作用。

　　夏軍表示，導游年審的課程每年都一樣，也沒什么新東西，漸漸走向了形式主義。“新導游和帶團10年的導游，沒什么差別，反復就那點東西。這方面，要改變培訓方式，提升綜合培訓水平。”

　　鄧德智分析，取消導游年審后勢必會采用信息化手段實現對導游的常態管理，實現導游信息的動態更新、數據完善、實時查詢和動態執法，有利于建立導游退出制度，為形成“良幣驅逐劣幣”的機制打下堅實的基礎。

　　對此，國家旅游局監管司旅行社與導游管理處相關負責人回應稱，取消導游年審制度，就是要通過信息化手段實現對導游的常態管理，實行動態進出機制。“我們要加強對導游的日常、事中、事后監管，整個過程要貫穿導游的執業軌跡。”

　　“現在旅游改革基本已無淺水區可言，動一下都會涉及很多利益方，難度肯定不小，操作層面的難題也不會少。但再難也要往前走，往前走才有出路。”一位不愿具名業內人士對記者說。

旅游整治