超過4.3億人次出游的2013年“十一”黃金周，是我國第一部規(guī)范旅游市場秩序、保護和合理利用旅游資源、促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的法律――《旅游法》實施后的首個長假，但江西廬山通票不通、四川九寨溝游客大規(guī)模滯留等事件，使公眾寄予厚望的《旅游法》的預(yù)期效果打了折扣。

中國旅游研究院武漢分院院長、華中師范大學教授胡靜在接受中國青年報記者采訪時表示，《旅游法》歷經(jīng)10多年的博弈后出臺，采取的是較為穩(wěn)妥、保守的立法姿態(tài)，文本內(nèi)容基本上是原有法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的集合，如《旅行社條例》、《導游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》等。

“這些正在實施中的法規(guī)、規(guī)章，對不少公眾關(guān)注的現(xiàn)實問題，如導游資格、強迫購物、擅自更改行程等，其實已經(jīng)作出規(guī)定，由法規(guī)、規(guī)章升格寫進法律，只是提升了法律位階，在這方面期待大的扭轉(zhuǎn)或跨越，是不現(xiàn)實的。”

胡靜表示，《旅游法》對旅游過程中的“零負團費”、強迫購物等百姓關(guān)注的熱點問題作出了明確規(guī)范，同時倡導健康、文明、環(huán)保的旅游方式，它是以保護旅游者權(quán)益為核心的法律，主要任務(wù)在于規(guī)范旅行社及其工作人員等的從業(yè)行為，《旅游法》112條中，有80多條是對旅行社的約束。

“期待一部112項條款的法律，來對旅游經(jīng)營者的規(guī)范、對游客權(quán)利的保護和對市場調(diào)節(jié)功能的矯正，以及將吃、住、行、游、購、娛等六大旅游環(huán)節(jié)，徹底納入法治軌道，顯然有些不太現(xiàn)實。”

在胡靜看來，“黃金周現(xiàn)象是我國職工帶薪休假制度落實得不好、休假制度不合理造成的。”我國的假日總量在全球處于平均水平，但長假相對稀缺，春節(jié)黃金周一般都會走親訪友、闔家團圓，適合出游的只有“十一”長假。

長假過少，導致旅游需求集中爆發(fā)，旅游需求和景區(qū)供給出現(xiàn)嚴重失衡。

“《職工帶薪年休假條例》早就實施了，但在現(xiàn)實中并未得到嚴格執(zhí)行，今年2月公布的《國民旅游休閑綱要（2013年―2020年）》提出，到2020年基本落實職工帶薪年休假制度，現(xiàn)實中遇到困難，全國人民都在這7天集中放假、扎堆兒出行實屬無奈之舉。”

胡靜總結(jié)了黃金周的幾大弊端：這種時間高度集中、人流高度集中的假日旅游，對整個社會的供給造成壓力；集中的規(guī)模旅游消費，很難保證服務(wù)質(zhì)量；黃金周導致旅游糾紛和投訴大量出現(xiàn)，盡管國家想方設(shè)法甚至成立了專門的辦公室來受理投訴，但問題依然很多。

胡靜認為，這次四川九寨溝景區(qū)發(fā)生的游客嚴重滯留事件暴露了景區(qū)信息化建設(shè)嚴重跟不上現(xiàn)實需求的痼疾。

“各景區(qū)、景點必須科學、理性論證自身的接待能力，九寨溝游客滯留事件發(fā)生后，管理部門應(yīng)該就接送游客進出景區(qū)的車輛站點設(shè)置、應(yīng)急疏導等問題進行反思。”

“目前在我國容易發(fā)生交通擁堵的許多大城市，針對疏導交通的信息化建設(shè)已經(jīng)做得很好了，可以借鑒這些經(jīng)驗，對景區(qū)游客人數(shù)、交通住宿條件等信息及時公布，一旦發(fā)現(xiàn)游客超出最大接待限度，就要進行調(diào)節(jié)，延長景區(qū)開放時間、科學組織游客買票進入、適時限流都是可以采取的措施。”

記者注意到，黃金周期間，游客的不文明行為屢屢被媒體曝光，對此，《旅游法》只是作出了指導性規(guī)定，更多的是倡導、強調(diào)一種價值觀。

記者查閱相關(guān)法律法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，對于嚴重的旅游不文明行為，我國立法上早有“重典”。以在景區(qū)文物、建筑物上“涂鴉”為例，《風景名勝區(qū)條例》、《治安管理處罰法》、《刑法》等已經(jīng)有罰款、行政拘留甚至刑罰等相關(guān)規(guī)制措施。

胡靜認為，法律并非萬能，家庭和學校教育，應(yīng)該進一步強化文明出游的素質(zhì)教育。文明出游是一種習慣，需要從小逐步養(yǎng)成。同時要進一步強化旅行社“責任”，讓導游們盡到更多提示、引導、勸阻的義務(wù)。

有評論指出，多年來旅游亂象背后需要的規(guī)則意識和契約精神，是《旅游法》除了作為解決旅游糾紛時的救濟手段以及督促地方政府和景區(qū)做好旅游規(guī)劃的功能之外，所傳遞給社會的立法本意。

法律通過對旅游服務(wù)合同的約束，強化對旅游者利益的維護。例如，《旅游法》規(guī)定了旅行社惡意違約時，對遭受人身損害和滯留后果的旅游者的懲罰性賠償責任。為了遏制強制旅游者購物現(xiàn)象，規(guī)定旅行社安排的購物活動必須獲得旅游者同意，否則，受害旅游者有權(quán)在旅游行程結(jié)束后三十日內(nèi)，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或者退還另行付費旅游項目的費用。

這些恰恰是旅行中最易出現(xiàn)問題的地方。在旅行過程中，一些旅行社或者景區(qū)經(jīng)營者，往往把一些內(nèi)容含糊的合同，比如用餐，合同約定“美味可口”，實際卻衛(wèi)生條件與菜品質(zhì)量都糟糕，交給旅游者簽字，降低了旅游者與經(jīng)營者對等談判的自由。

《旅游法》的出臺，最重要的是給整個旅游業(yè)在發(fā)展過程中，提供了一個健康的底線，還有一個約束，但因執(zhí)法主體不夠明晰、社會整體對規(guī)則契約意識依然缺乏，《旅游法》雖已亮劍卻未露鋒芒。